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Sobre la exigencia de estudio económico-financiero e informes de impacto en la tramitación de planes

Actualizado: 11 jul 2023

SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO, DE 27 DE ABRIL DE 2022


La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (TS) ha anulado la sentencia del Tribunal Superior de la Comunitat Valenciana que declaró nulo el Decreto del Consell por el que se aprobó el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del litoral de la Comunitat Valenciana (Pativel).

Así, el Auto de fecha 7 de octubre de 2021 determinó que el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistía en precisar y complementar nuestra jurisprudencia a fin de determinar:


A) Si la exigibilidad de estudio económico financiero establecida por la jurisprudencia (entre otras, STS de31 de marzo de 2016, RC 3376/14) en todo tipo de instrumentos de ordenación urbanística es trasladable a instrumentos de ordenación territorial como el concernido (donde se protege el suelo, pero no se transforma).

B) Si los informes de impacto de género, familia e infancia y adolescencia "neutros" (en los que se indica la no afectación a tales cuestiones) equivalen a su inexistencia.

C) Qué alcance puede exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica


- Primera cuestión de interés casacional: exigibilidad del estudio económico-financiero en los instrumento de ordenación territorial en los que se protege pero no se trasforma el suelo.

El TS, viene a razonar que sostenibilidad económica no debe confundirse con viabilidad económica. La viabilidad es más próxima al concepto propio del estudio económico financiero, debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un sector o ámbito concreto, mientras que la memoria de sostenibilidad económica debe garantizar que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en el sector, pueden ser sostenidos por las Administraciones Públicas.

En tal sentido dispone el TS que estamos ante un instrumento de ordenación de carácter estratégico, cuyas determinaciones habrán de desarrollarse a posteriori por medio de las distintas figuras de planeamiento, por lo que no cabría exigir en el supuesto enjuiciado el referido informe de sostenibilidad económica.

En cuanto a la exigibilidad del estudio económico-financiero y en atención a las anteriores consideraciones previas, considera el Tribunal que la doctrina sentada en su sentencia 725/2016 no resulta aplicable a este caso, precisamente porque no estamos ante un instrumento de ordenación urbanística sino ante un instrumento de ordenación territorial.

No obstante, ello no significa que pueda prescindirse de toda previsión relativa al coste económico que lleva aparejado un instrumento de ordenación territorial, máxime teniendo en cuenta que su naturaleza reglamentaria exigiría tal previsión. Lo relevante es que a lo largo de la tramitación del plan se incorpore una previsión suficiente del impacto económico que pudiera derivarse de la aprobación de la disposición reglamentaria.

- Segunda cuestión de interés casacional: los informes de impacto de género, familia e infancia y adolescencia “neutros” (en los que se indica la no afectación a tales cuestiones) equivalen, o no, a su inexistencia.

La respuesta de la Sala de Casación a la cuestión planteada es “Si en el caso enjuiciado cabe deducir que realmente se llevó a cabo el análisis del impacto que las determinaciones del plan de ordenación territorial podrían tener sobre el género, familia, infancia y adolescencia, los informes “neutros” no serán equivalentes a inexistentes; por el contrario, cuando pueda inferirse que se ha utilizado una fórmula rituaria para afirmar la neutralidad de la norma a esos efectos, pero que no ha existido realmente un análisis sobre el particular, esos informes deben reputarse inexistentes”.

- Tercera de las cuestiones de interés casacional referida al alcance que puede exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica referida a un plan de ordenación territorial como el PATIVEL.

De conformidad con la normativa comunitaria y nacional aplicable a este procedimiento, el Alto Tribunal plantea la respuesta a la cuestión de interés casacional en los siguientes términos: “El estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica de un plan de ordenación territorial, debe incluir, además de la referencia al alcance y contenido del plan propuesto, aquellas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito territorial de aplicación del plan o programa, con el fin de prevenir o corregir los efectos adversos sobre el medio ambiente de la aplicación del plan o programa”.


En definitiva, la sentencia sienta determinadas conclusiones en relación con la intensidad y el rigor en la apreciación de la exigencia formal de determinados informes en la tramitación de instrumentos de ordenación territorial, por referencia a idénticas exigencias en expedientes referidos a instrumentos de planeamiento urbanístico. Puesto que, como cabe recordar, la ordenación territorial y el planeamiento urbanístico son conceptos que, aunque relacionados, son distintos.

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